投書:1999年美台關係錯過的契機,當時差點通過《台灣安全加強法》(2)

楊光舜 發自美國

美國國會1999年若通過《台灣安全加強法》,將會出售神盾艦給台灣。圖片來源:中國環球電視網

美國國會1999年若通過《台灣安全加強法》,將會出售神盾艦給台灣。圖片來源:中國環球電視網

筆者按:如果說美國國會曾經提出一項法案,要求美國國防部販售先進的飛彈、潛艇、甚至神盾級驅逐艦,台灣是否還需要擔心國軍在面對中國武力犯台時能撐幾天?台灣人還會說美國人都賣台灣過時武器?如果這個法案還要求美國國防部與台灣國防部共同進行演訓,甚至在美國太平洋司令部與台灣國防部之間建立直接溝通管道,台灣人是否還會懷疑美國守護台灣的決心?這樣的法案若是在2019年的3月24日提出,別說是台灣內部,在美國及國際上都將是大新聞。但這樣革命性的法案,非但早在20年前的1999年3月24日就提出過,更差一點通過。這就是《台灣安全加強法》(Taiwan Security Enhancement Act, TSEA,後稱《台安法》)。

各界反應

中國

一如預期,《台安法》的提出引來中國方面的強烈譴責。在參眾兩院提出《台安法》後,中國外交部發言人章啟月於1999年7月6日即表示「美方上述做法的實質是企圖強化美台關係,進一步干涉中國內政,製造『兩個中國』、『一中一台』,阻擾中國的和平統一大業。在10月28日眾議員國際關係委員會通過修改版的《台安法》後,章啟月仍重申該法案「嚴重違反中美三個聯合公報,侵犯中國主權,粗暴干涉中國內政」。在2000年2月1日眾議院《台安法》通過後,中國外交部副部長楊潔篪於2月2日召見美國駐中國大使普理赫(Joseph Prueher),要求美國「充分認識到《加強台灣安全法》法案的嚴重危害性,恪守中美三個聯合公報和美方有關承諾,按美國政府和柯林頓總統本人所作出的承諾,立刻阻止該法案成為法律」。而普理赫也表示美國政府反對《台安法》。2000年3月10日,中國外交部長唐家璇在記者會中更明確表示:「美方應該立即停止對台軍售,明確承諾不向台灣提供戰區導彈防禦系統,及其相關技術、設備和配套系統,應該切實阻止所謂《加強台灣安全法》法案通過成為法律,停止一切干涉中國內政、損害中國利益的活動」。中國政府更曾要求美國不對台販售四艘伯克級驅逐艦。2000年4月18日,國家安全顧問柏格與國防部長科恩(William S. Cohen)等人決議,不賣給台灣神盾艦。喬治華盛頓大學教授沈大偉(David Shambaugh)當時即對此決定大為讚賞,認為神盾艦不符合台灣國防需求,賣給台灣神盾艦是「把馬車放在馬前面」但漢姆斯則批評柯林頓政府犧牲台灣的國防需要「以討好北京的獨裁者」

除了言語上的譴責,中國政府更進一步發表《一個中國的原則與台灣問題》白皮書,國際上引發軒然大波。在李登輝提出兩國論,眾議院通過《台安法》,以及台灣即將舉行總統選舉之際,中國國台辦於2000年2月21日發表《白皮書》。《白皮書》除了重申一個中國原則以及中國有權採取任何必要手段實現兩岸統一,也反對以公投改變台灣地位、認為「兩德模式」不能解決台灣問題、「民主和制度之爭」是阻撓統一的藉口。《白皮書》雖然聲明「和平統一」,但也強調和平統一條件不復存在的條件,包括台灣以任何名義從中國分割出去、外國侵占台灣、以及台灣當局無限期拒絕通過談判和平解決兩岸統一問題。針對《台安法》,《白皮書》也有以下回應:「現在,美國國會又有人炮制所謂《加強台灣安全法》,還企圖將台灣納入戰區導彈防禦系統。這是對中國內政的粗暴干涉和對中國安全的嚴重威脅,阻礙了中國的和平統一進程,同時也危害了亞太地區乃至世界的和平與穩定。對此,中國政府堅決反對」。《白皮書》提出之時,台灣國安局即評估,這對美國參議院傳遞清晰的訊息:「別貿然通過台灣安全加強法」。在中國發表白皮書後,立刻引起美國政界嘩然。國防部政策助理部長史洛康(Walter B. Slocombe)表示:「一個很重要的點是,中國不應提升台海緊張情勢,並應讓台灣選舉順利進行,新政府制定政策」。眾院版《台安法》提案人狄雷也認為:「白皮書只會讓國會更相信台灣需要美國完整無保留的支持」。就連反對《台安法》的參議員凱瑞也直言:「《白皮書》的評論是無法接受的。你找不到其他字眼去形容它。我也覺得我們有很多人為(《白皮書》)這個挑戰中的魯莽與不當感到驚訝」。時任保守派智庫「美國企業研究院」(American Enterprise Institute),後任川普政府國家安全顧問的波頓(John R. Bolton)也表示,中國對台灣的武力威脅以及白皮書的發表,顯示了北京「看透了柯林頓政府的軟弱」以及對兩岸關係的「克制」

面對外界對《白皮書》的反應,中國國務院總理朱鎔基在2000年3月16日九屆人大三次會記者會上做出以下說明

「我想提醒大家,先有『兩國論』,後有白皮書。如果沒有『兩國論』的拋出,也許就沒有白皮書的發表。白皮書不過是比較全面地概括了中國關於台灣問題的原則立場和政策,包括了鄧小平關於“和平統一、一國兩制”的思想,也包括了江澤民主席的八項主張。至於說台灣問題不能夠無限期拖下去的問題,早在80年代鄧小平幾乎是用同樣的語言闡明這個問題。台灣問題的解決不能永遠地拖下去。拖下去,那不動武行嗎?既然早就講過了,那為什麼會引起如此大的反響呢?甚至於一貫對中國友好的美國人士也對此提出意見。但是我們問他們看過白皮書沒有?我們問了十個人,十個人都說沒有看過,是聽別人說的。為什麼反響這麼大呢?就是因為在某個國家,有一些從來就是反對中國的人士,他們從來就是把中國當作潛在的敵人,要利用台灣這個不沉的“航空母艦”來反對中國。他們就是願意或者主張台灣問題要無限期地拖下去,今天你說不能夠無限期拖下去,那不就翻了天了嘛。因此,種種的威脅也就出來了,就說如果中國要解決台灣問題,那某某國家就要用武力來干預」。

儘管日後人們對這場記者會印象更深刻的是「誰要是搞台灣獨立,你就沒有好下場。」這句話,但也看得出中國政府將《白皮書》視為對「兩國論」的回應,並對國際間對白皮書的反應不以為然。

台灣

《台安法》提出之時,適逢台灣總統大選競選。然而國民黨與民進黨對該法案都表示支持,使得對《台安法》的討論並未成為該次選舉的主軸。尤其是台灣人公共事務會(FAPA)創會會長,美國國會人脈甚廣的民進黨立委蔡同榮,更曾六次率團訪問美國國會遊說《台安法》。在眾院通過《台安法》後,國民黨立法院黨鞭曾永權表示「由衷感謝」。連蕭競選總幹事胡志強也呼籲中國「不應該反對台灣安全加強法,更不應採取刺激美國民意的舉措」。同一時間,民進黨也發表聲明「樂見美國朝野對台灣安全表達的關切」,並對FAPA等海外台灣人推動該法案的努力表示敬意。然而也有若干政黨及政治人物對該法表示憂慮或不以為然。新黨立委馮滬祥在拜訪前司法院長林洋港時表示,兩岸應通過協調談判維持和平,台灣也可因此減少軍費。林洋港也擔心,《台安法》一旦通過,必將刺激中國加強打壓台灣。親民黨主席宋楚瑜也在2001年訪美後表示,尊重現有《台灣關係法》架構就已足夠。通過《台安法》固然可強化美國對台防衛的法律位階,但也「不要以為有了「老大哥」在旁邊,就可以對中共擺出強硬姿態」、「若是台海真發生了事情,美國還未必願意出來」。

儘管《台安法》的推動有李登輝聘請「卡西迪公司」(Cassidy & Associates)在華府代為遊說,但李登輝時期的台灣政府方面對法案的推動較為消極,對前景也較不樂觀。立委蔡同榮在回憶錄中提到,他在1999年4月拜訪外交部長胡志強,請外交部在美遊說《台安法》。當時胡志強就回應美國政府請台灣方面不要推動《台安法》,否則美中關係將「倒退好幾年」。而後接任胡志強外交部長一職的程建人在接受喬治城大學教授唐耐心(Nancy Bernkopf Tucker)訪談時也表示,他當時也認為《台灣關係法》已經有效地達到台灣的要求,不然就算立了《台安法》效果也不大。當時外交部並不積極在美國推動《台安法》,也對與卡西迪合作遊說意興闌珊。國防部長唐飛在1999年11月4日於立法院備詢時評估,《台安法》的通過雖然有利台灣防衛體系,但也可能激化中國對台軍事行動。對此,眾議院國際關係委員會主席吉爾曼(Benjamin Gilman [R-NY20])曾批評「中華民國國防部長在立法院有關的發言,無助於此一法案的推動」。

 
 

於2000年總統大選勝選的民進黨,雖然在原則上支持《台安法》,也有蔡同榮等人在美奔走遊說,在取得執政權前,民進黨對《台安法》的前景也一度不甚看好。民進黨中國事務部主任顏萬進曾於1999年12月16日表示:「即使台灣安全加強法案最後未能完成立法程序,但在現有的台灣關係法架構下,美國行政部門也能著手實施出售武器給台灣的事宜」。在當選之後,陳水扁及其交接團隊對《台安法》的態度甚至曾一度被美國國會議員誤解。據《紐約時報》(New York Times)報導,共和黨阿拉斯加州參議員穆考斯基(Frank H. Murkowski [R-AK])在訪台會見陳水扁時認為,陳水扁希望能在其就任後再處理《台安法》事宜。這也使得參院多數黨領袖羅特沒有安排《台安法》在參院表決。然而陳水扁團隊人員則澄清這並非陳水扁本意,是穆考斯基先表示希望緩議《台安法》,而陳水扁不表示反對。無論如何,在民進黨政府上任後,外交部長田弘茂對《台安法》的推動較之前任政府更為積極樂觀,與時任行政院長的唐飛過去較為保留的評估有所不同。田弘茂認為,當時台灣政府內部的確有人「過分顧慮」美國國務院反應,卻也應該對美國國會加強台灣安全的做法樂觀其成。

美國

《台安法》立法過程中,適逢2000年美國總統選舉競選階段。使得美國兩大黨有意爭取大位的總統候選人都曾對《台安法》表態。民主黨候選人高爾(Al Gore)在選戰中雖受到柯林頓婚外情醜聞衝擊,與柯林頓保持距離,在對中政策上則大體延續柯林頓路線。儘管高爾對中國迫害西藏人權問題有所譴責,但仍認為應與中國維持適當接觸。高爾曾表示:「排擠與妖魔化中國是不對的,當我們需要搭橋的時候建橋是不對的」。在兩岸議題上,高爾不希望在軍事上過度刺激中國,並促進兩岸對話。「當中國大陸提出威脅時,我們悶不吭聲地派遣艦隊通過台灣海峽。我認為這種外交推動雙方和平解決長年的問題,正是我們要追求的」。在問到對《台安法》的立場時,高爾表示:「我們對於中國與台灣之間升高的緊張情勢有所疑慮。我們得持續致力於一中政策,敦促中國與台灣強化對話,並以和平手段解決問題。政府信守提供防禦性武器給台灣的義務。但令我深感憂慮的是,那些在國會裡推動台灣安全加強法的人不顧後果:區域安全急轉直下的後果」。高爾雖然也認為,基於當下的美中台關係,應該給予台灣「某種飛彈防禦」。但高爾也不希望在給予台灣飛彈防禦時,引發軍備競賽。

相對而言,共和黨內部主要的初選候選人都表態支持美國進一步強化對台灣的軍事協助。《富比士》雜誌總編輯福布斯(Steve Forbes)曾表示當選總統後將簽署《台安法》。初選中聲望僅次於小布希(George W. Bush)的亞利桑那州參議員馬侃(John McCain [R-AZ])則希望在台灣外海的國際水域上建立海上飛彈防禦系統。被問到是否擔心此舉是否會激怒中國時,馬侃表示:「我國只會在中國對台灣採取侵犯行為時如此行動,因為那樣的侵犯行為違反了中國承諾的一中政策,而一中政策要求的是中國的和平統一」。

小布希競選時雖也表態支持一中政策,但也明確表態支持《台安法》,並承諾當選後會簽署《台安法》。而小布希的幕僚雖然對支持強化台灣飛彈防禦能力有著較為一致的看法,但對美國對台及對中政策看法較為分歧。鷹派幕僚如後任小布希政府國防部副部長的伍佛維茲(Paul Wolfowitz)及國防部國防政策委員會主席裴爾(Richard Perle)就簽署由保守派智庫「傳統基金會」(Heritage Foundation)發起的文件,要求美國「嚇阻中國對台灣島上的中華民國任何形式的恫嚇,並清楚宣示,在台灣(包括馬祖及金門外道)受到攻擊或封鎖時,將守護台灣」。相較之下,後任小布希政府國務卿的萊斯(Condoleezza Rice)對中國就採取較為溫和的立場。針對一中政策,萊斯在《外交事務》(Foreign Affairs)期刊上發表「提升國家利益」(Promoting the National Interest)一文。文中表示:「美國的『一中』政策將台北與北京關係留待日後解決。此一多年堅持承諾是很有智慧的。但此一政策需要雙方都不挑戰現狀,而北京作為較強大的行為者,放棄使用武力」。萊斯也認為中國作為大國,有其自身利益。並建議要鼓勵中國經濟自由化。非到萬不得已才需要觸及安全議題

然而共和黨與民主黨在台灣議題上的分歧多在選舉時較為激化。在小布希當選總統後,共和黨政府並沒有積極推動《台安法》再次提案。在當時兩黨政治人物認知中,對於兩岸關係及台灣前途問題其實有許多一致之處,亦即不支持台獨,兩岸應尋求和平統一。在參議院杯葛《台安法》的拜登在2001年5月2日在《華盛頓郵報》上刊登「台灣議題上不那麼機靈」(Not So Deft On Taiwan)一文。文中指出:「美國過去曾有『戰略模糊』政策,亦即我國保留使用武力守護台灣的權利,但不言明在什麼情況下我國可能或可能不介入台海戰爭。我國現在似乎有個「模糊的戰略模糊」。這不是個進步」。「總統的國家安全顧問上週三宣稱『《台灣關係法》清楚表示,美國有義務確保台灣和平的生活方式不受武力干擾...該法案要求總統在台灣安全受威脅時通知國會,並規定總統及國會應循憲法程序決定美國適當的反應...在外交事務上,保留使用武力的權利與有義務守護台灣理論上有著天壤之別。總統不該將我國進入台海戰爭的能力自動讓渡給台灣,更不能給中國」。

在2001年9月10日接受國家記者俱樂部主席萊恩(Richard Ryan)的訪問中,拜登對《台灣關係法》的深意多加詮釋

「我們在尼克森時代簽了一個新協議。我們廢除了《台灣防禦法》,取而代之的是《台灣關係法》。這項法案是這麼說的。它說:我國支持一個中國政策,但是是基於兩岸對話,使得國家或談判方能互相得出和平達成統一的方式。如果大陸要透過武力而非對話做到這點,那麼美國就會透過物資上的軍事途徑避免此一情況發生。中國大陸今日沒有能力佔領台灣。他們無法將五萬兵力送到海峽對面,更不用說五十萬了。但這項等式還有第二部份。等式的第二部份就是我們也告訴台灣『你不再是一個獨立國家了。你不再是一個獨立的民族國家。我們已經同意你要成為中國的一部份,而你要弄明白什麼情況下(要成為中國一部份)。所以別宣布獨立,因為我們不想因為你片面宣布獨立而開戰』。這些事都還沒有定論,也應該還沒有定論,所以我們不鼓勵任何一方魯莽的行動。基於任何一方的作為,我們保留權利,就像我們在任何情況下那樣,使用美國的武力。」

這樣不支持台灣獨立甚或支持兩岸和平統一的立場,不止是拜登這樣的民主黨政治人物的專利。的確,小布希政府曾有如美國在台協會理事主席夏馨(Therese Shaheen)那樣公開表示「美國不支持台獨,不等於反對台獨」的官員。然而這並不代表小布希政府的所有官員都對中國威脅或台灣爭取正常國家地位的權利有一致的看法。早在萊斯在擔任小布希競選時的國家安全顧問時就曾表示自己「不將中國視作威脅」。2004年10月27日,訪問北京的美國國務卿鮑爾(Colin L. Powell)就表示「台灣不是個獨立國家,也不該尋求獨立」。2007年12月21日,繼任鮑爾的國務卿萊斯也表示:「美國主張一中政策,政府不會支持台灣獨立」。同時也將陳水扁推動的入聯公投斥為「挑釁」舉動。若我們回頭來看邵建隆在1999年9月15日《台安法》聽證會上的發言,也可窺見在當時時空背景下,這位友台的共和黨議員對兩岸關係的看法:

「到頭來,我認為我們已經在這個國家遵循一中政策那麼多年了,而這也是我們已經接受,並打算在未來繼續遵守的政策。我們都希望未來會有和平統一,但我認為任何一方的亮劍舉動都是不負責任的。你說現在是國會挺身而出的時候。我知道我們是台灣堅強的盟友。但朋友有時候就是得有話直說,也得告訴他們你這樣做(兩國論)是沒有好處的」。

(楊光舜,亞利桑那州立大學博士生)


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