投書:1999年美台關係錯過的契機,當時差點通過《台灣安全加強法》(1)

楊光舜 發自美國

柯林頓擔任美國總統時期,美國國會差點通過《台灣安全加強法》。製圖:美術組

柯林頓擔任美國總統時期,美國國會差點通過《台灣安全加強法》。製圖:美術組

筆者按:如果說美國國會曾經提出一項法案,要求美國國防部販售先進的飛彈、潛艇、甚至神盾級驅逐艦,台灣是否還需要擔心國軍在面對中國武力犯台時能撐幾天?台灣人還會說美國人都賣台灣過時武器?如果這個法案還要求美國國防部與台灣國防部共同進行演訓,甚至在美國太平洋司令部與台灣國防部之間建立直接溝通管道,台灣人是否還會懷疑美國守護台灣的決心?這樣的法案若是在2019年的3月24日提出,別說是台灣內部,在美國及國際上都將是大新聞。但這樣革命性的法案,非但早在20年前的1999年3月24日就提出過,更差一點通過。這就是《台灣安全加強法》(Taiwan Security Enhancement Act, TSEA,後稱《台安法》)。

2019年不但是《台灣關係法》(Taiwan Relations Act)立法四十週年,也是《台安法》提出二十週年。《台安法》並不像《台灣關係法》或2018年通過的《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act)那樣成功立法。但從《台安法》提出之初,不但得到來自中國強烈的反應,更激起了美國政界及社會對美台及美中關係激烈的辯論。複雜的美國國內外情勢,來自台灣官方及台美人為推動該法案而分進合擊,美國輿論界百家爭鳴的辯論,以及中國政商關係的介入,各方勢力的角力都具體而微地體現在這個法案的推動過程。了解這段歷史,將有助於我們對暗潮洶湧的美中台關係有更深刻的理解,也能與今日情勢有更清晰的對照。

過程

1999年3月24日,參議院外交委員會主席漢姆斯(Jesse Helms [R-NC])提出參議院版本的《台安法》。這位出身北卡羅萊納州的78歲保守派議員,在參議院已經服務了26年。作為典型的反共保守共和黨政治人物,漢姆斯一方面反對如公民權、同性戀、墮胎等人權議題,一方面又大力支持美國的反共盟友。如同前任參院外交委員會主席裴爾(Claiborne Pell [D-RI]),漢姆斯也是長年的友台議員。其鷹派的政治立場,使得其友台取向多表現在美國對台灣的防禦承諾。1978年,當美國即將與中國建交,並終止對中華民國的《中美共同防禦條約》之際,漢姆斯與亞利桑那州自身參議員高華德(Barry Goldwater [R-AZ])在內的14位國會議員共同對卡特(Jimmy Carter)總統提告。在美國於1982年與中國締結《八一七公報》時,漢姆斯對當時的雷根(Ronald Reagan)總統大感失望,無法理解過去一再確保對台灣支持的雷根為什麼要做出這樣限縮台灣關係法的決定(另一位友台議員索拉茲則稱讚雷根的決定「有智慧及政治家風範」)。漢姆斯儘管政治立場保守,但在國會的巨大威望使其長年擔任參議院外交委員會主席,對柯林頓(Bill Clinton)總統的中國政策多所掣肘。柯林頓也不得不持續任用與漢姆斯私交甚篤的歐布萊特(Madeleine Albright)擔任國務卿

回顧過去美國國會有關保衛台灣安全議題的立法,《台安法》可謂是多項法案的集大成。1995年4月6日,曾積極呼籲國民黨政府解嚴的紐澤西眾議員托里西里(Robert Torricelli [D-NJ9])提出H.Con.Res. 140號決議案,要求美國總統基於台灣關係法檢視台灣國防需求,並認為台灣未來應由台灣人民決定,不受中國干擾。1998年7月17日,共和黨黨鞭,德州眾議員狄雷(Tom DeLay [R-TX22])提出H.Con.Res. 301號決議案。該決議案除了重申托里西里決議案要點,也明確要求出售台灣彈道飛彈防禦系統,以及協助台灣加入國際組織。而漢姆斯之所以決意提出《台安法》,主要是基於1999年2月1日美國國防部應國會要求所提出《台灣海峽安全情勢》(Security Situation in the Taiwan Strait)報告。報告中描繪出中國侵略台灣的三種戰略想定:

  1. 透過兩棲及其他海空武力侵略台灣

  2. 對台灣實施商業禁運,迫使政治讓步

  3. 對台灣人口、軍隊資產及經濟建設實施空中或飛彈襲擊

在中國的戰略想定中,上述三者還必須要配合阻止美國介入的戰略。

 
 

該報告重點在於兩岸軍力的即將失衡。漢姆斯在法案中提到,國防部評估中國將在2005年取得對台灣「壓倒性」的飛彈攻擊優勢、並正在研發破壞美國情報衛星的雷射武器。其他諸如購買先進的俄羅斯基洛級潛艇、蘇愷27戰鬥機等,都使得漢姆斯相信有必要在《台灣關係法》的基礎之上,進一步強化對台灣的防禦。

《台安法》的具體規範事項如下:

  1. 美國在台協會增派國防部技術人員;

  2. 總統就台灣軍售要求、國防需求,及任何拒絕、延後、或修改其需求的理由提出報告;

  3. 國防部在諮詢國務院後,提出美台軍事人員訓練交流計劃、提交報告,並予以實行;

  4. 建立美國太平洋司令部與台灣軍隊直接溝通管道;

  5. 售予台灣陸基與海上戰區飛彈防禦(theater missile defense, TMD)系統,以及飛彈系統所需偵搜通訊系統;

  6. 分享衛星預警資料;

  7. 售予台灣防空武器,如AIM-120 AMRAAM空對空飛彈及空中預警管制系統;

  8. 售予台灣海軍防禦系統,如柴電潛艦、反潛系統、神盾驅逐艦及聯合作戰通訊系統。

這樣的法案意義除了在於大幅度強化台灣國防,雙方軍隊交流及直接溝通管道的建立,使得美台已等於建立實質軍事同盟。尤其在法案條文中提到「台灣最終地位應由台灣人民表達同意決定」,更是在《台灣關係法》之上對台灣地位更進一步的提升。是以該法案在與托里西里共同提出後,眾議院版本則由狄雷在5月18日提出。該法案在提出後,旋即得到跨黨派的支持。參議院版本前後得到21位議員的聯署,其中包括了當時已高齡97歲,國會資歷46年的南卡羅來納州參議員瑟蒙(Strom Thurmond [R-SC]),以及日後擔任川普政府司法部長的塞申斯(Jeff Sessions [R-AL])。而眾議院更是得到81位議員聯署,許多著名的友台議員如美國國會首位台裔議員吳振偉(David Wu [D-OR1])、夏波(Steve Chabot [R-OH1])、羅拉巴克(Dana Rohrabacher [R-CA45])、史密斯(Chris Smith [R-NJ4])及薛曼(Brad Sherman [D-CA24])都是聯署人。2000年2月1日,眾議院版本以341票贊成,70票反對,23票棄權通過。贊成議員中有200位是共和黨、140位是民主黨(1位無黨)。投下贊成票的除了過去長期友台的愛荷華州眾議員李奇(Jim Leach [R-IA2]),也包括今日的眾議院議長佩洛西(Nancy Pelosi [D-CA12])。

儘管眾議院的版本順利通過,但較早提出的參議院版本卻始終停留在委員會的階段。使得在該會期無法順利交付表決,《台安法》遂胎死腹中。所以如此,在於當時柯林頓政府的大力反對。1999年8月4日,國務院亞太助理國務卿陸士達(Stanley Roth)在參院外交委員會聽證會上表示:「政府相信,該法案可能會有嚴重且不樂見的負面結果。不僅會弱化台灣安全,也會侵害我國在該地區的安全利益」。在同場聽證會上,國防部亞太事務副助理部長坎伯(Kurt Campbell)也認為,《台安法》帶來的不樂見結果可能是危險的,並敦促委員會「重新擁抱《台灣關係法》,因為該法在過去二十年已經提供我國與台灣許多利益。9月15日,國務院東亞太平洋事務副助理國務卿謝淑麗(Susan Shirk)在眾議院國際關係委員會亞太小組聽證會上表示《台安法》會被台灣及中國視為是《台灣關係法》的重大修改。法案中也可能侵犯總統作為三軍統帥的憲法權利。據《華盛頓郵報》(Washington Post)10月3日報導,柯林頓政府當時正動員商界及其官員阻擋《台安法》,以免美中關係節外生枝。一位不具名官員指出,該法幾乎使得美台建立正式軍事同盟。由於美國正與中國進行中國加入世界貿易組織最後階段談判,便推遲《台安法》的全院表決時程。柯林頓政府也敦促眾議院國際關係委員會修法,刪除販售潛艦、衛星預警系統、中程空對空飛彈等項目。柯林頓政府更強調美國已經加強與台灣軍事軟體上的合作。除了將按原計劃出售給台灣長程預警雷達,也將考慮售予台灣愛國者三型飛彈。是以現有《台灣關係法》的框架不但就能執行《台安法》的規定事項,更省去了可能激怒中國的危險。在10月28日眾院外交委員會表決《台安法》修法前,即有議員表示接到國務卿歐布萊特與國家安全顧問柏格(Sandy Berger)來電遊說,不讓《台安法》通過。12月15日,美國在台協會理事主席卜睿哲(Richard Bush)表示,《台安法》「名稱很好聽,但卻有危險,它將造成廣泛的政治後果,對台灣安全反而有害無益」。在2000年2月1日眾院通過《台安法》後,柏格更建議柯林頓,若是參院也通過這部他眼中的「台灣不安全法」(Taiwan Insecurity Act),應行使否決權。

除了政府官員的大力遊說,部份國會議員也配合阻擋《台安法》通過。最知名者當屬民主黨德拉瓦州參議員,後出任歐巴馬時期副總統的拜登(Joe Biden [D-DL])。在1999年8月4日參院外交委員會針對《台安法》的聽證會中,拜登的發言相當程度代表了柯林頓政府對該法的立場。摘錄發言如下

「主席先生,正因為我和你一樣致力於台灣安全及執行作為我國法律的台灣關係法,我對今天聽證會討論的《台灣安全加強法》才嚴正保留。我擔心通過這項法案不但不會加強台灣安全,反而像是在北京面前抖紅布,使得中國不得不開戰。首先,這項法案中包含的安全措施都已經規定在《台灣關係法》裡了。我再重複一次,S. 693號法案提及的內容都包含在《台灣關係法》裡了。事實上,這項法案裡若干加強事項,諸如增加軍事交流、進入美國軍事學院、改善飛彈防禦、空中早期預警機、先進中程空對空飛彈技術、反潛裝備等等,早就是政府對台安全政策的一環。」

「我的第二項考量是,這項法案錯誤地總結,台灣的安全主要繫於其軍事能力。沒錯,嚇阻是台灣安全的重要一環。我個人認為,事實是沒有任何武器能保障台灣安全。我認為,台灣安全在於其民主政府形式、與中國成長的經濟、文化、及政治接觸、最後也在於美國對台灣問題和平解決鑑定的承諾。我認為,我們應該專注在強化這些領域,而不是花時間事先授權販售武器系統。有些系統甚至還不存在。當我看這項法案時,我認為法案第五段的授權事項是沒有必要的。在《台灣關係法》之下,政府早就有了它所需要的所有權利販售給台灣防禦性武器系統,以合乎台灣合理的國防需求。」

「主席先生,我最後擔憂的是,這項法案時機非常不合時宜。美中關係當前仍有許多努力空間。當台灣國防部長在兩個月前與本委員會成員會晤時也提到,美中關係惡化對兩岸關係、台中關係都是壞消息。沒有一個議題比台灣更有可能將美國與中國帶進衝突。而其中一個引爆點,就是美國帶給北京一個強烈的印象,就是美國對中國是敵對的,或者美國尋求分裂中國,無論這樣的印象有多麼錯誤。」

「李登輝總統在7月9日提出聲明,認為中國與台灣應該在基於特殊國與國關係之上處理各自事務。這項聲明已經激怒了北京,並在兩岸互動關係中加入了台灣未來的不確定性。現在不是美國修改過去六屆政府建立起的中國政策打下的基礎,增加其不確定性的時候。我們應該遵守那句老話:『沒有壞的東西就別修』。主席先生,我認為這項法案還不成熟。我了解你的意向。我相信你出於好意。你想達到的目標,都已經規定在《台灣關係法》裡了。我想我們不該再火上加油。」

由於柯林頓政府的定調,而拜登又是外交委員會最資深的民主黨議員,使得許多民主黨國會議員對《台安法》表達反對或無法大力支持的立場。民主黨麻州參議員,曾在2004年參選總統,並任歐巴馬時代國務卿的凱瑞(John Kerry [D-MA])曾表示自己「與拜登參議員及其他人的立場一致,亦即這個方法(《台安法》)是挑釁,且可能是危險的」。民主黨南達科他州參議員,日後加入國會台灣連線(Taiwan Caucus)的參議院少數黨領袖達希爾(Tom Daschle [D-SD])認為:「該案可能於不當的時機傳遞錯誤的訊息,在外交上及亞洲地區造成嚴重後果」。民主黨籍加州眾議員,曾積極促成1995年李登輝訪美的蘭托斯(Tom Lantos [D-CA12])也批評:「(《台安法》的)提案人不了解公共外交。模棱兩可與模糊在該領域一直有著重要地位」、「這項法案雖然立意良善,卻對台灣安全毫無助益」、「該法是給區域安全捅馬蜂窩」。長年友台的民主黨麻州參議員甘迺迪(Edward “Ted” Kennedy [D-MA])雖曾試圖推動《台安法》,卻也表示《台灣關係法》已經足夠保護台灣,在台海飛彈危機時就發揮相當功用,無法推動《台安法》

 
 

除了上述民主黨議員的不支持或消極立場,其他黨派的議員也對《台安法》有不同看法。時任佛蒙特州眾議員,日後參與民主黨總統初選的無黨籍參議員桑德斯(Bernie Sanders [I-VT])在眾院表決時就投下了反對票。若干共和黨要員對《台安法》也不表贊同,如日後擔任眾議院議長的俄亥俄州眾議員博納(John Boehner [R-OH5])也對《台安法》投下反對票。參議院多數黨領袖,共和黨籍密西西比州參議員羅特(Trent Lott [R-MS])雖曾對柯林頓政府施壓,要求若是不販售台灣神盾艦,將會積極推動《台安法》。但在柯林頓政府拒絕出售神盾艦後,羅特只得將《台安法》「排入議程」,而未安排投票時間。懷俄明州參議員,曾在台海飛彈危機中提出決議案譴責中國的外交委員會亞太小組主席湯瑪斯(Craig Thomas [R-WY])在公聽會中表示:「我不支持S. 693號《台灣安全加強法》以及在眾議院的對案 H.R. 1838。這些法案要是通過了,我認為將威脅我們在過去在這些(兩岸)關係中達成的巧妙平衡。與其說會加強台灣的安全,我相信該法實際上會使中華人民共和國更好戰、區域更不穩定,進而危及台灣安全。該法會被台灣及中華人民共和國解讀為《台灣關係法》的修訂,並部份廢止了(三項)聯合公報」。另一位友台的亞利桑那州眾議員邵建隆(Matt Salmon [R-AZ5])雖無直接發言反對《台安法》,卻認為李登輝當時提出的「兩國論」很「不負責任」。在眾院表決《台安法》時,邵建隆也投下了反對票。

(楊光舜,亞利桑那州立大學博士生)


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